А.А. Ильина

старший научный сотрудник, СФ Института наследия

ИДЕЯ НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ АВТОНОМИИ И ЕЕ РЕАЛИЗАЦИЯ В РОССИИ (ИСТОРИЧЕСКИЙ ОБЗОР)

В 2014 г. исполнилось 18 лет с момента принятия в России Федерального Закона «О национально-культурной автономии», в основу которого легла одноименная идея, позаимствованная современными отечественными разработчиками у австрийских социал-демократов рубежа XIX–XX вв. Спустя 18 лет можно с большой долей уверенности утверждать, что данный закон оказал в целом положительное влияние на межнациональные отношения, способствуя сохранению национальной стабильности в обществе. Начиная с 1996 г. общественные объединения, организованные по национальному признаку, были возведены в статус особого рода организаций – национально-культурных автономий (НКА). В противовес широко практиковавшимся в советское время национально-территориальным автономиям, национально-культурная автономия являет собой форму экстерриториального самоопределения этнических общностей России в целях их национально-культурного развития.

Согласно определению, предложенному Законом, национально-культурная автономия – это «форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры» (Ст. 1. Гл. 1) [1]. Национально-культурным автономиям предоставлены широкие права по сохранению самобытности, языка, развитию образования и культуры народов России. Обратясь к разделу Закона, касающемуся полномочий НКА, можно убедиться, что речь идет о мощном инструменте проведения национальной политики.

На рубеже XX–XXI вв. очень многие национальные общественные организации поспешили воспользоваться правом, предоставленным Законом, и создать национально-культурную автономию различных уровней: местного, регионального и федерального. Так, к примеру, по данным на 2003 г., в Российской Федерации функционировало 14 федеральных национально-культурных автономий, более 100 региональных и свыше 300 местных [2]. В Омской области к 2014 г. зарегистрировано 14 национально-культурных автономий, четыре из которых имеют статус региональных: татарская, казахская, немецкая и еврейская.

Как на момент принятия, так и спустя 18 лет Федеральный закон «О национально-культурной автономии» имеет своих сторонников и противников (последние часто говорят о нецелесообразности реанимирования идеи НКА). Поэтому важно решить вопрос: насколько идея НКА применима к современным условиям? Было ли оправдано обращение к идее, зародившейся в середине XIX в.? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо проследить ее развитие с момента зарождения до наших дней. Важно понять, что рассматриваемая идея претерпела значительную эволюцию, и в настоящий момент является не калькой, а представляет собой модернизированный и оптимизированный вариант. Таким образом, в работе будет сделана попытка разобраться, что есть национально-культурная автономия, в чем заключается смысл этого понятия, когда оно появилось и как развивалось до 1996 г., т.е. до момента реализации в Федеральном законе «О национально-культурной автономии» в современной России.

Вопрос о времени зарождения теории НКА и ее авторстве в настоящее время является дискуссионным. До недавнего времени считалось, что принцип НКА как способа решения национального вопроса был сформулирован на рубеже XIX–XX вв. видными теоретиками социал-демократической партии Австрии К. Реннером (Р. Шпрингером) и О. Бауэром. Этой точки зрения придерживались советские историки, так считает и большинство современных исследователей, обращавшихся к проблеме НКА: Губогло М.Н., Филиппов В.Р., Арутюнов С.А., Семенов Ю.И., Коман Э.И., Нам И.В., Хабриева Т.Я. и др. [3]. Однако с выходом в 1999 г. в свет статьи И.В. Чуркиной «Программы культурно-национальной автономии: создание и варианты» появилась иная точка зрения относительно времени возникновения теории НКА и ее авторства [4]. И.В. Чуркина доказывает, что идея НКА возникла задолго до выступления в печати К. Реннера и О. Бауэра, еще в середине XIXв. на территории той же империи Габсбургов. По нашему мнению, вполне естественно, что истоки идеи НКА появились гораздо раньше рубежа XIX–XX вв. Но для нас важна именно целостная зрелая концепция. А авторами таковой, по мнению большинства исследователей, явились К. Реннер и О. Бауэр.

Обратимся к наиболее распространенной точке зрения относительно авторства концепции НКА, согласно которой она появилась в Австро-Венгрии в тот момент, когда это государство раздирали национальные противоречия, и необходимо было принять меры для сохранения целостности страны. Вариант выхода из кризисной ситуации был предложен лидерами австрийской социал-демократии Рудольфом Шпрингером (псевдонимом Карла Реннера, впоследствии – президента Австрийской республики) и Отто Бауэром.

Сущность концепции Реннера и Бауэра, как отмечает И.В. Нам, заключалась в том, что источником и носителем национальных прав должны служить не территории, борьба за которые лежит в основе большинства межнациональных конфликтов, а сами нации, точнее национальные союзы, конструируемые на основе добровольного личного волеизъявления. Реальные права нации и национальных меньшинств вне зависимости от численности и обладания компактной территорией проживания, по их мнению, могут быть обеспечены лишь в том случае, если сами нации, оформленные во внетерриториальные союзы на персональной основе станут субъектом, а не объектом права, обладая статусом коллективного юридического лица, и будут самостоятельно представлять перед государством и защищать свои национально-культурные, языковые и религиозные интересы [5].Как писал К. Реннер, «национальное целое должно стать юридическим лицом, частично и публично правовым, дее- и правоспособным» [6].

Предполагалось, что все жители государства разделятся по национальностям, причем право определять принадлежность к той или иной национальности предоставлялось каждому совершеннолетнему гражданину. Граждане, принадлежащие к одной национальности, записывались в национальные кадастры. На основе национального кадастра все члены данной нации в общине, округе, области, государстве конституировались в публично-правовую корпорацию. Основная задача каждой такой национальной корпорации (союза) заключалась в заботе об удовлетворении культурных потребностей нации. Единственным источником получения финансовых средств для национального союза являлись налоги, которые взимались с членов взамен обещания заботиться о защите их национальных прав и культурных потребностей.Предложенную австромарксистами модель вслед за И.В. Нам можно называть по-разному: экстерриториальной автономией, поскольку она не увязывалась жестко с территорией; персональной, поскольку она предполагала включение индивида в тот или иной союз и выход из него на добровольной личностной основе; культурной, так как право самоуправления распространялось прежде всего на область культуры в широком или узком ее понимании [7]. При этом нужно отметить, что национальная корпорация (союз) по сути и есть НКА в современном смысле этого слова.

В России начала XX в. у идеи НКА появилось много сторонников. Весьма популярной идея НКА была среди представителей различных политических партий. При этом одни (например, кадеты) видели в национально-персональной автономии универсальный способ решения национального вопроса в полиэтничной России, реальную альтернативу его этнотерриториальному решению в виде федерации или национально-территориальной автономии, альтернативу, способную, с их точки зрения, предотвратить распад Российской империи. Другие (эсеры, трудовики, меньшевики, многие национальные партии) рассматривали национально-персональную автономию прежде всего как оптимальный способ решения проблемы национальных меньшинств [8].Время показало, что на территории бывшей Российской империи идея НКА стала использоваться именно при разрешении проблем, связанных с национальными меньшинствами. Причем на своей исторической родине идея НКА реализована не была, поскольку с распадом империи Габсбургов на ее территории возникли национальные государства, о чем и не мечтали О. Бауэр и К. Реннер. Зато известны попытки организации национально-культурных автономий в России. Мы подробнее остановимся на первой из них по времени.

Первая попытка реализации НКА на практике была осуществлена сразу после февральской революции лидерами мусульманского движения, которые ратовали за национально-религиозное единство мусульман России. Их вариант обеспечения культурно-религиозных прав мусульман, рассеянных по территории гигантской империи, совмещал территориальный и экстерриториальный подход в решении национальной проблемы. Так, на II Всероссийском съезде мусульман, а также проходивших одновременно съездах военных деятелей и духовенства 22 июля 1917 г. в Казани был принят проект «Основы национально-культурной автономии мусульман Внутренней России и Сибири», который предусматривал предоставление «мусульманам-тюрко-татарам» статуса юридического лица. Высшим законодательным органом автономии, представлявшим нацию вовне, объявлялось выборное Национальное собрание. Если первоначально рассматривалась форма культурно-национальной автономии, то в дальнейшем делегаты Национального собрания стали склоняться к территориальной автономии, в частности, был рассмотрен проект создания штата Идель-Урал. Этот проект не был реализован в силу ряда причин [9]. Таким образом, культурно-национальная автономия, первоначально провозглашенная мусульманскими съездами, восприняв черты классической модели, была адаптирована к российским условиям, а именно к чрезвычайно рассеянному проживанию мусульман.

В дальнейшем попытки организации национально-культурных автономий предпринимались в различных уголках бывшей Российской империи. Так, на Украине 9 января 1918 г. был принят закон «О национально-персональной автономии», предоставлявший право на экстерриториальную автономию для русского, еврейского и польского национальных меньшинств [10]. В Сибири НКА одними из первых развили областники, предполагавшие широкую автономию этого региона в федеративной демократической России и обеспечение национальных прав через предоставление территориальной автономии народам, имеющим компактную территорию расселения, и экстерриториальной, персональной – национальным меньшинствам и «нациям без территории», к которым были отнесены сибирские татары, «народы персидской крови», т.е. бухарцы, и «тунгузские племена» [11]. В Дальневосточной республике, просуществовавшей на территории Забайкальской, Амурской и Приморской областей с 6 апреля 1920 г. по 15 ноября 1922 г., идея НКА получила признание на высшем уровне [12]. Конституция Дальневосточной республики 1921 г. предоставляла право на культурно-национальную автономию украинцам, евреям, корейцам и тюрко-татарам. Проект закона об автономии национальных меньшинств, разработанный Министерством по национальным делам ДВР, строился на классической модели национально-персональной автономии.

Перечисленными выше примерами список попыток организации национально-культурных автономий не исчерпывается, мы выделили лишь наиболее яркие из них. Что же касается различных программ и проектов национального и государственного устройства времен гражданской войны, обращающихся к идее австрийских социал-демократов, то их было еще больше.

Несомненно, все, что касается национально-культурных автономий тех времен, представляет большой научный интерес в наши дни и имеет реальную практическую значимость, поскольку изучение опыта прошлого важно как для совершенствования деятельности современных НКА, в том числе на территории Западной Сибири, так и для совершенствования законодательной базы, на основании которой строится эта деятельность.

В Советском Союзе опыт решения проблемы национальных меньшинств был принципиально иным. Это связано с резко отрицательным отношением к НКА В.И. Ленина, который считал, что этот «лозунг… создает фальшивый призрак и иллюзии «национального» единства пролетариата и буржуазии», в то время как социал-демократы стоят «не за «национальную культуру», а за интернациональную культуру, в которую от национальной культуры входит только часть: лишь последовательно-демократическое и социалистическое содержание» [13]. Таким образом, В.И. Ленин считал лозунг НКА проявлением буржуазного национализма, соединяющего пролетариат и буржуазию одной нации и разъединяющего пролетариат разных наций, а потому эта весьма перспективная этнополитическая доктрина в СССР была дискредитирована почти на семьдесят лет.

Реабилитация идея НКА в нашей стране произошла в эпоху перестройки. Первым, кто обратился к данной идее еще в самом начале перестройки, можно считать Г.Х. Попова. В интервью журналу «Знамя» Г.Х. Попов заявил о необходимости преодоления «исключительно административно-территориального и развитии экстерриториального подхода» в решении национального вопроса [14]. Вслед за Г.Х. Поповым к идее экстерриториальной автономии обращались М.Н. Губогло, А.Б. Зубов и А.М. Салмин, В.А. Тишков, причем последний впервые заявил о необходимости законодательного закрепления основ НКА.

Обращение к идее НКА в современных условиях было обусловлено тем, что для многих политиков и ученых все более очевидной становилась необходимость реформирования существующей в СССР системы национально-территориального устройства, таящей в себе деструктивный и конфликтогенный заряд огромной силы.

Однако в трактовке НКА, ее функций и задач, структуры и механизма деятельности сразу же наметился разброс мнений и подходов. Одни основывались на классическом, широком, понимании НКА. Причем в рамках этого подхода выдвигались принципиально различающиеся между собой предложения. Так, первый вариант предполагал дополнение национально-государственных образований национально-культурными автономиями. Второй вариант основывался на «замене (немедленной или постепенной) национально-территориального принципа государственного устройства сугубо территориальным и на переходе от национально-территориального к культурно-национальному принципу организации автономии» [15]. Другие же исходили из узкого понимания НКА, определяя ее как «систему национального самоуправления в форме различных национально-культурных обществ, союзов, объединений, способствующих свободному развитию национальной культуры, языка, школы и других институтов дисперсно проживающих в инонациональной среде национальностей» [16]. В основу законодательной практики 1990-х годов лег именно этот вариант.

Итак, на современном этапе идея НКА находит свое выражение в создании общественных объединений того или иного этноса разного уровня (местного, регионального, федерального). Определяя феномен НКА, необходимо ответить на вопрос: представляет ли она собой вид общественного объединения или самостоятельный общественный институт. Чем НКА отличается от обычной общественной организации? Согласно ст. 6 Закона «О национально-культурной автономии», местные НКА создаются общественными объединениями [17]. Но при этом НКА не относится ни к одной из организационно-правовых форм общественных объединений, перечисленных в ст. 7 Федерального закона «Об общественных объединениях» [18]. Однако, по мнению Т.Я. Хабриевой, с учетом его положений и практики учреждения национально-культурных автономий их следует рассматривать как особый вид общественных организаций [19].

Итак, мы можем констатировать, что вводимое действующим Федеральным Законом понятие национально-культурной автономии отличается от «базового» принципа, изложенного О. Бауэром и К. Реннером. Это дало возможность И.В. Нам, одной из наиболее авторитетных исследователей в области НКА, считать, что Закон не учитывает в должной мере заложенный в классической модели НКА конструктивный потенциал, а сохранение жесткого контроля и опеки государства над НКА существенно умаляет ее возможности как механизма, призванного удовлетворить национальные запросы и снизить межэтническую напряженность в России [20].

Создаваемые в соответствии с Законом национально-культурные автономии не только не являются объединениями всех горожан или сельчан конкретного города или села (необходимость именно такого положения особо подчеркивали «классики» НКА), но в большинстве случаев не представляют и не претендуют на представление интересов своих национальных групп в целом. Поэтому применительно к НКА не может идти речь о «национальных корпорациях», являющихся, по К. Реннеру (Р. Шпрингеру) и О. Бауэру, организационной основой национально-культурной автономии как общественного института. По этой же причине они не могут выполнять распорядительные функции в своих национальных группах, им не может быть предоставлено право взимать налоги. Поэтому очевидно, что создаваемые НКА являются не более чем общественными объединениями с «национально-культурной спецификой», и с этой точки зрения имеют такой же правовой статус, как и другие общественные объединения, что справедливо предусматривается Законом «О национально-культурной автономии». В современных условиях России предпочтительной является не классическая трактовка НКА, а такая трактовка НКА, цели которой сосредоточены, в основном, на удовлетворении культурных, духовных потребностей народов. Эти цели реализуются не столько через управленческие структуры, сколько через низовую общественную инициативу и самоорганизацию [21].

Таким образом, современные национально-культурные автономии и, условно говоря, «национальные советы» по К. Реннеру (Р. Шпрингеру) и О. Бауэру – принципиально различные организации по отношению как к государству, так и к своим национальным группам. Они отличаются принципами образования, правовым статусом и многим другим. К тому же в современных условиях было бы невозможным реализовать идею НКА в ее классическом понимании и вряд ли это принесло бы что-то, кроме вреда. Зато НКА в современном смысле этого понятия оказал на национальные отношения благотворное действие, чем вполне оправдал обращение к идее из далекого XIX в. Ведь в современной России большая часть этносов, имеющих государственность или автономию в рамках РФ, проживает вне границ своей исторической территории (68 % татар, 88,4 % эвенков, 81,7 % ненцев). К тому же существуют крупные инонациональные общины (например, украинцы, чья численность составляет 6 миллионов человек) [22].

Изложенный материал имеет не только самостоятельную значимость. Изучение идеи НКА и опыта первых НКА позволяет подойти к исследованию современных НКА, более подготовленными. Поэтому данная работа в определенной степени является подготовительным этапом для рассмотрения конкретного материала.

Литература

1. Федеральный Закон «О национально-культурной автономии» [Электронный ресурс] // Гарант. Информационно-правовой портал: сайт. URL: http://base.garant.ru/135765/ (дата обращения: 15.08.2014).

2. Хабриева Т.Я. Правовые и организационные основы национально-культурной автономии в Российской Федерации // Журнал российского права. – 2002. – № 2. – С. 8.

3. Губогло М.Н. Может ли двуглавый орел летать с одним крылом? Размышления о законотворчестве в сфере этногосударственных отношений. – М., 2000. – С. 21; Филиппов В.Р. Национально-культурная автономия: классическая концепция и ее современная интерпретация // Национально-культурная автономия: проблемы и суждения (по материалам заседаний круглого стола в Центре «Этносфера»). – М., 1998. – С. 63–66; Арутюнов С.А. НКА не может стать альтернативой территориальной автономии // Национально-культурная автономия: проблемы и суждения (по материалам заседаний круглого стола в Центре «Этносфера»). – М., 1998. – С. 20–22; Семенов Ю.И. Для того, чтобы разобраться в любом вопросе, необходимо знать его историю // Национально-культурная автономия: проблемы и суждения (по материалам заседаний круглого стола в Центре «Этносфера»). – М., 1998. – С. 27–28; Коман Э.И. Понятие «национально-культурная автономия»: базовый принцип и современная ситуация // Национально-культурная автономия: проблемы и суждения (по материалам заседаний круглого стола в Центре «Этносфера»). – М., 1998. – С. 31–32;Нам И.В. Культурно-национальная автономия в истории России: Документальная антология: В 2 тт. / Под ред. Э.И. Черняка. – Томск: Изд-во Томского университета, 1998 // http://www.humanities.edu.ru/db/msg/24899(26.04.05); Она же. Национально-культурная автономия в России: исторический опыт и современные проблемы // http://federalmcart.ksu.ru/conference/seminar3/nam.htm (26.04.05); Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия: современные проблемы правового урегулирования // Журнал российского права. – 2002. – № 2. – С. 6–7; Она же. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. – М., 2003. – С. 19.

4. Чуркина И.В. Программы культурно-национальной автономии: создание и варианты // Вопросы истории. – 1999. – № 4–5. – С. 70.

5. Нам И.В. Культурно-национальная автономия в истории России.

6. Шпрингер Р. Национальная проблема. Борьба национальностей в Австрии. – СПб., 1909. – С. 17.

7. Нам И.В. Культурно-национальная автономия в истории России.

8. Нам И.В. Культурно-национальная автономия в истории России.

9. Нам И.В. Национально-культурная автономия в России; Татары. – М.: Наука, 2001. – С. 145.

10. Симоненко Р.Г. Национально-культурная автономия на Украине в 1917–1918 годах // Вопросы истории. – 1997. – № 1. – С. 50–63.

11. Цит. по: Нам И.В. Национально-культурная автономия в России.

12. Дальневосточная республика // Российский энциклопедический словарь: В 2 кн. Кн. 1. – М., 2001. – С. 419.

13. Ленин В.И. Из «Проекта платформы к 4 съезду Социал-демократии Латышского края» // В.И. Ленин о национальном вопросе и национальной политике. – М., 1989. – С. 119.

14. Память и «Память» [О проблемах исторической памяти и современных национальных отношений беседуют доктор экономических наук Г.Х. Попов и Никита Аджубей] // Знамя. – 1988. – № 1. – С. 202.

15. Тишков В.А. Стратегия и механизмы национальной политики в Российской Федерации // Национальная политика в Российской Федерации. Материалы международной научно-практической конференции (Липки, сентябрь 1992 г.). – М., 1993. – С. 36; Он же. Концептуальная эволюция национальной политики в России // Национальная политика России: история и современность. – М., 1997. – С. 627.

16. Саликов М.С. Национально-территориальная и культурно-национальная формы автономий: проблемы становления и реализации // Вестник МГУ. – 1993. – № 1. – Серия 11. – Право. – С. 44.

17. Федеральный Закон «О национально-культурной автономии».

18. Федеральный закон «Об общественных объединениях».

19. Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия: современные проблемы… – С. 9.

20. Нам И.В. Национально-культурная автономия в России.

21. Национальная политика России: история и современность. – М., 1997. – С. 418.

22. Лебедева Э. Национальный вопрос и федерализм // Мировая экономика и международные отношения. – 1998. – № 9. – С. 45.