Раздел развивается при финансовой поддержке
РГНФ, проект № 12-01-12040в «Информационная
система "Культурные ресурсы Омской области"»

А.А. Ильина

младший научный сотрудник, СФ РИК

НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ

Сохранение языкового, культурного и духовного наследия каждого народа России – несомненно, важная задача, поскольку из этнического многообразия складывается неповторимая яркая палитра нашей многонациональной страны. Выполнение этой задачи во многом взяли на себя национально-культурные объединения различных этносов, проживающих в России. Начиная с рубежа 1980-х – 1990-х гг. национально-культурные объединения (далее – НКО) стали неотъемлемой частью жизни общества, без которой уже сложно представить себе реализацию этнических интересов граждан нашей страны. Являясь участниками межэтнических отношений и способствуя их регулированию, национально-культурные объединения выполняют также множество полезных и актуальных функций, таких как сохранение национальной идентичности в условиях глобализации, этническая социализация, формирование основ этнической толерантности и др.

Национально-культурное объединение – это добровольное объединение граждан определенной национальности, как правило, имеющее форму общественного объединения (реже – действующее в виде неформального образования), созданное с целью удовлетворения потребностей в общении с представителями своей национальности, сохранения и популяризации этнической культуры, восстановления ее утраченных элементов, а также сохранения родного языка и этнической самобытности.

Процесс создания первых национально-культурных объединений пришелся на рубеж 1980-х – 1990-х гг. и был неразрывно связан с коренными политическими, экономическими и социальными преобразованиями, происходившими в тогдашнем СССР. Глобальные перемены середины 1980-х гг. и смена исторической парадигмы в СССР вызвали всплеск этнического самосознания у представителей многих народов, находящихся в ситуации этнического меньшинства на своей территории. В сфере межэтнических отношений также произошла резкая смена приоритетов и принципов, которую можно обозначить как отход от принципов интернационализма, являвшегося основой национальной политики Советского государства, и обращение к принципам этнической консолидации. Реализация официальной установки на формирование единой исторической общности – советского народа – привела на практике ко многим негативным последствиям, в том числе к нивелированию этнокультурных особенностей народов СССР. Поэтому одновременно с началом демократических преобразований у представителей различных этносов начал возрождаться интерес к своей самобытной национальной культуре, традициям, обычаям, родному языку. Активизация этнических процессов еще больше подпитывала стремление к этнической консолидации, что в итоге и положило начало институциональному оформлению национальных движений – появлению первых национально-культурных объединений. Причем процесс этот изначально был стихийным и бурным, как и многие другие процессы на закате Советской эпохи, а потому проистекал в русле своего времени.

После распада СССР создание национально-культурных объединений в России продолжилось. Исторически сложилось так, что в нашем многонациональном государстве территориальную автономию имеют лишь отдельные этносы, хотя не все представители данного этноса проживают на территории своего национально-территориального образования. После распада СССР повсеместно зазвучали лозунги, призывы и даже требования национально-территориальной автономии. Сохранение целостности Российской Федерации, ставшей правопреемницей СССР, оказалось под угрозой. Не будем сейчас вдаваться в подробности, каким образом удалось сохранить единство страны. Отметим только, что парад суверенитетов не принес столь желанной территориальной автономии всем тем, кто ее добивался. Поэтому подавляющее большинство этносов, которые дисперсно расселены на территории Российской Федерации, выбрали для удовлетворения своих потребностей в национальном, культурном, языковом развитии форму национально-культурной автономии, которая выражается в создании национально-культурных объединений.

История национально-культурных объединений современной России, несмотря на ее сравнительную кратковременность, имеет свою периодизацию. Мы выделяем четыре этапа формирования НКО, где основными границами выступают важнейшие политические события страны, важнейшие политические решения, либо принятие законодательных актов, регулирующих деятельность НКО и имеющих принципиальное значение для их представителей.

Итак, I этап формирования НКО (конец 1980-х гг. – 1991 г.) стал временем образования первых национально-культурных объединений. Верхняя граница данного периода определяется, во-первых, принятием закона СССР «Об общественных объединениях» и вступлением его в действие, а во-вторых, распадом СССР и возникновением современной России – Российской Федерации. Особенностью данного этапа стало то, что первые НКО действовали как неформальные объединения, поскольку соответствующей законодательной базы еще попросту не существовало. Кроме того, деятельность первых НКО была связана со множеством трудностей, в первую очередь, из-за неопределенности целей и задач их деятельности, отсутствия опыта национально-культурной работы, опыта взаимодействия с органами власти и т.д.

II этап (1991–1996 гг.) – время принятия важнейших законодательных актов, прямо или косвенно регулирующих деятельность национально-культурных объединений, а также период активной институциализации НКО. В октябре 1990 г. был принят закон СССР «Об общественных объединениях», вступивший в силу с 1 января 1991 г. Отныне НКО (которые, заметим, по сути, являются общественными объединениями) могли проходить государственную регистрацию и, таким образом, получить официальный статус. Согласно закону, для создания общественного объединения требовалась инициатива не менее десяти граждан, которые должны были провести учредительный съезд (конференцию) или общее собрание, принять устав и выбрать руководящие органы¹. После распада СССР закон «Об общественных объединениях» продолжил действовать вплоть до 1995 г., когда его сменил одноименный закон, но уже в современной России.

Новый закон «Об общественных объединениях» 1995 г. стал более основательным, поскольку детально рассматривал процесс создания, деятельности, реорганизации и ликвидации общественных объединений и исключал недоработки предыдущего закона. Следует особо отметить, что закон оставляет за общественными объединениями (в нашем случае – за национально-культурными объединениями) право быть неформальным, т.е. допускает их деятельность без государственной регистрации. Это избавляет их от обязанности вести финансово-отчетную документацию, что зачастую весьма обременительно, поскольку финансовые возможности НКО нередко ограничены, а труд бухгалтера, секретаря, юриста и др. членам НКО приходится оплачивать из личных средств. Однако, не пройдя государственную регистрацию, объединение не получает статуса юридического лица, а потому не может иметь в собственности имущество, нести права и обязанности, выступать от своего имени в суде. Только имея статус юридического лица, организация может от своего имени приобретать имущественные и неимущественные права, выполнять обязанности (быть участником гражданского оборота, вести хозяйственную деятельность), быть истцом и ответчиком в суде². Процедура государственной регистрации общественного объединения (в нашем случае – национально-культурного) включает в себя регистрацию в учетных государственных органах, а также налоговых и других контролирующих органах. При этом основным шагом для регистрации общественного объединения является обращение в Министерство Юстиции РФ, куда необходимо подать заявление о регистрации, предоставить устав общественной организации, решение (протокол) о создании общественной организации, сведения об учредителях-инициаторах создания и квитанцию об уплате государственной пошлины. Зарегистрированные общественные объединения обязаны также иметь самостоятельный баланс, бюджет или смету.

Следующей важной вехой данного этапа стало принятие в июне 1996 г. Федерального закона «О национально-культурной автономии». Согласно закону, национально-культурная автономия – это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры³. Заметим, что национально-культурная автономия является видом общественного объединения, организационно-правовой формой которого является общественная организация. Однако это дополнение было внесено в закон лишь в 2003 г., а потому поначалу существовала некоторая неясность в отношение общественно-правового статуса национально-культурной автономии.

Национально-культурная автономия (далее – НКА) стала новым явлением в общественно-политической и национальной жизни России и вызвала большой резонанс в обществе, что выразилось в том числе в диаметрально противоположном отношении к этой новой форме общественного объединения со стороны как ученых-исследователей, так и представителей национальных диаспор. Если одни считали принятие подобного закона огромным прогрессом в развитии межнациональных отношений в России, то другие сразу же заявили о том, что национально-культурные автономии после своего создания столкнутся со множеством проблем, связанных с декларативностью основных положений закона. Тем не менее, восемнадцатилетний период существования национально-культурной автономии в России свидетельствует о ее жизнеспособности. Подробнее же речь о национально-культурных автономиях пойдет ниже, при описании третьего этапа истории НКО.

Наконец, с принятием в июне 1996 г. Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, призванной решить узловые на тот момент проблемы в сфере межнациональных отношений, такие как развитие национальных культур и языков народов Российской Федерации, укрепление духовной общности россиян, обеспечение политической и правовой защищенности малочисленных народов и национальных меньшинств, достижение и поддержание стабильности, прочного межнационального мира и согласия на Северном Кавказе и др.⁴, второй этап формирования НКО подошел к своему завершению. Определяя цели, задачи и принципы государственной национальной политики, задавая основные направления региональных программ государственной национальной политики, особое внимание Концепция уделила национально-культурному самоопределению народов России – национально-культурной автономии. И хотя Концепция государственной национальной политики имеет рекомендательный характер, ее значение для своего времени, было, несомненно, весьма важным.

III этап (1996–2000 гг.) стал временем активного создания национально-культурных автономий. Федеральный закон «О национально-культурной автономии», создавая правовые условия для взаимодействия государства и общества с целью защиты национальных интересов граждан Российской Федерации, предусматривал широчайшие возможности для развития этнической культуры и родного языка⁵, а с целью эффективного сотрудничества национально-культурных автономий с органами власти предусматривалось создание Консультативного совета по делам национально-культурных автономий при Правительстве РФ. Вдохновленные этим фактом представители национальных диаспор приступили к созданию национально-культурных автономий своих этносов.

В отличие от обычного национально-культурного объединения, НКА имеет более серьезную процедуру создания и регистрации и более разветвленную структуру. Так, общественные объединения, к каким, как уже отмечалось, относятся и НКО, создаются посредством решения инициативной группы. По сути, для создания общественного объединения достаточно инициативы нескольких человек. Отсюда частым явлением становятся НКО с незначительным активом, которые существуют только на бумаге. Национально-культурные автономии, согласно закону, имеют три уровня: местные НКА, региональные НКА и федеральные НКА. Местная НКА действует в рамках определенного муниципального образования (всего города в целом или отдельного городского округа, села, поселка и т.д.), региональная НКА действует в рамках определенного субъекта РФ, а федеральная НКА действует на общероссийском уровне и выступает уже в единственном числе. Местная НКА создается зарегистрированными национальными общественными объединениями определенного этноса (т.е. национально-культурными объединениями, в том числе и если национально-культурное объединение представителей данного этноса действует в единственном числе), при этом необходимым условием создания НКА является информирование населения о предстоящем учреждении НКА, проведение учредительной конференции с участием большого количества представителей данного этноса. В свою очередь несколько местных НКА учреждают региональную НКА, а представители нескольких региональных НКА учреждают федеральную НКА. Таким образом, национально-культурная автономия является весьма серьезной и представительной организацией.

Пик создания национально-культурных автономий в России пришелся на 1996 – начало 2000-х гг. Это легко объяснить тем, что после принятия одноименного закона представители различных национальностей рассчитывали, что вновь создаваемые НКА будут получать государственное финансирование, благодаря чему смогут в полном объеме реализовывать свои права на сохранение и развитие национального языка, на сохранение и развитие национальной культуры, предусмотренные законом. Однако первые национально-культурные автономии практически сразу столкнулись с определенными трудностями, и в первую очередь с финансовыми. Речь об этом подробнее пойдет далее.

Наконец, IV этап формирования национально-культурных объединений (с 2000 г. по настоящее время) – это современный этап. Его начало мы связываем со сменой политического руководства страны, некоторым ослаблением демократического режима, а сам этап в целом характеризуется явным затуханием общественной инициативы и интереса к образованию новых НКО к настоящему времени. Отчасти это можно объяснить тем, что все, кто хотел создать национально-культурные объединения, уже создали их на предыдущих этапах. Другая причина заключается в появлении тенденции к укрупнению существующих НКО путем их объединения. Наконец, одна из причин снижения активности создания новых НКО связана с тем, что уже действующие НКО, в особенности национально-культурные автономии, начали более активно делиться своим опытом, акцентируя внимание на проблемах, с которыми им приходится сталкиваться.

Как уже отмечалось, представители национальных меньшинств возлагали большие надежды на национально-культурные автономии, рассчитывая в полном объеме реализовать права на сохранение и развитие национальной культуры и родного языка, предусмотренные законом «О национально-культурной автономии». Помимо этого многие надеялись, что НКА будут выступать в качестве своего рода посредника между представителями конкретного этноса и властью в деле реализации национальной политики как в регионах, так и в масштабах страны. Однако по прошествии времени с сожалением можно констатировать, что национально-культурная автономия, при всех ее больших возможностях, все чаще трактуется как обычная общественная организация, а деятельность Консультативного совета по делам национально-культурных автономий при Правительстве РФ является эпизодичной и неэффективной.

На наш взгляд, полномочия национально-культурных автономий изначально, еще на этапе принятия одноименного закона, были занижены. Так, огромные возможности национально-культурного развития, прописанные в Федеральном законе «О национально-культурной автономии», остались нереализованными из-за отсутствия финансовой поддержки данного общественного института. Согласно закону, основное финансирование НКА предусмотрено за счет самих НКА и частных лиц (т.е. спонсоров). Что касается государственного финансирования национально-культурных автономий, тут закон использует такие формулировки как «могут оказывать поддержку» и «вправе оказывать поддержку»⁶. В основном финансирование национально-культурных автономий (равно как и НКО в целом) происходит через региональные бюджеты субъектов Российской Федерации, в то время как Федеральный центр не озабочен предоставлением финансовых средств национально-культурным автономиям и объединениям (за все годы действия закона «О НКА» было принято лишь несколько федеральных целевых программ, предусматривающих подобную поддержку). При этом лишь некоторые регионы России могут похвастаться отдельной строкой бюджета, предусматривающей поддержку НКО или финансирование национальной политики. Как правило, это «богатые» регионы: Москва и Московская область, Тюменская область и некоторые другие. На практике в современной России финансирование НКО происходит посредством участия в конкурсах на соискание грантов на социально значимые проекты. Подобный вид финансирования, разумеется, не удовлетворяет потребностей НКО, поскольку является нерегулярным: одно и то же НКО редко выигрывает грант несколько лет подряд. И, что самое важное, деньги при этом выделяются не на долгосрочную перспективу, не на планомерную повседневную национально-культурную работу, а на проведение отдельных мероприятий: национальных праздников, различных межэтнических фестивалей и конкурсов и т.п. Из-за этого этническая культура в России со временем приобрела фестивально-праздничный оттенок. Впрочем, размышление о современных проблемах национально-культурных объединений является темой для отдельных работ.

Итак, краткий обзор истории формирования национально-культурных объединений помимо основной своей задачи позволил также вкратце ознакомиться с нормативно-правовыми основами деятельности НКО. Следует отметить, что право на создание национально-культурных объединений является конституционным правом граждан нашей страны («Каждый имеет право на объединение... Свобода деятельности общественных объединений гарантируется»⁷), а правовой статус общественных объединений, включая национально-культурные, помимо уже упомянутых законодательных актов, регулируется также Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Организаторы и руководители национально-культурных объединений должны хорошо знать нормативно-правовые основы деятельности своих организаций и разбираться во многих законодательных тонкостях. Так, к примеру, чтобы создать национально-культурную автономию, нужно руководствоваться не только законом «О национально-культурной автономии», но и законом «Об общественных объединениях.

Современные национально-культурные объединения могут иметь различные институциональные формы: ассоциация, движение, комитет, клуб, национально-культурная автономия, национально-культурный центр, общество, объединение, организация и др., хотя зачастую организационная форма НКО непринципиальна, поскольку гораздо более важно для представителей того или иного этноса просто объединиться со своими единомышленниками и начать работу по сохранению национальной культуры.

Следует отметить также, что термин «национально-культурные объединения» не является общеупотребительным. Наряду с ним в литературе часто встречаются, к примеру, термины «национально-культурные организации», «национальные общественные объединения», «национально-культурные общественные объединения», «национально-культурные центры». Однако, на наш взгляд, правильнее говорить именно о национально-культурных объединениях, поскольку этот термин является более широким и собирательным.

Виды и формы деятельности национально-культурных объединений многообразны и нацелены на решение основной задачи – воспроизводство этнической культуры, что предполагает ее изучение, сохранение и трансляцию на внутри- и межпоколенном уровне. Непременной составляющей деятельности национально-культурных объединений является презентация культурных достижений своего этноса, поскольку любому народу важен не только «образ для себя», создаваемый культурными традициями, но и «образ для других». Важнейшим направлением работы национально-культурных объединений является изучение родного языка как существенного фактора приобщения к национальной культуре. В условиях глобализации, когда происходит нивелирование национальных и культурных особенностей и исчезают многие элементы традиционной культуры, национально-культурные объединения выполняют очень важную миссию. Кроме того, национально-культурные объединения являются регуляторами межэтнических отношений и важным институтом гражданского общества, построения которого добивается наша страна. Учитывая все вышеизложенное, следует надеяться, что национально-культурные объединения современной России смогут достойно справиться со всеми возникающими перед ними трудностями, чтобы в дальнейшем успешно выполнять свою работу.

Примечания

¹ Закон СССР «Об общественных объединениях». Гл. 2. Ст. 8. [Электронный ресурс] // Поиск закона. Правовой портал [сайт]. URL: http://poisk-zakona.ru/274392.html (дата обращения: 01.11.12).

² Как создать общественную организацию? [Электронный ресурс] // Общественная палата тверской области [сайт]. URL: http://www.optver.ru/nko/howto (дата обращения: 02.11.12).

³ Федеральный закон «О национально-культурной автономии». Гл. I. Ст. 1 [Электронный ресурс] // Консультант- плюс [сайт]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=84629 (дата обращения: 03. 11.12).

⁴ Концепция государственной национальной политики Российской Федерации [Электронный ресурс] // Министерство иностранных дел Российской Федерации [сайт]. URL: http://www.mid.ru/ns-osndoc.nsf/0e9272befa34209743256c630042d1aa/c6d37e91be20bfc8c325707b004a2574 (дата обращения: 02.11.12).

⁵ Подробнее об этом см. Федеральный закон «О национально-культурной автономии»: Гл. I. Ст. 4 «Права национально-культурной автономии», гл. III«Обеспечение права на сохранение, развитие и использование национального (родного) языка», гл. IV«Обеспечение права на сохранение и развитие национальной культуры».

⁶ Федеральный Закон «О национально-культурной автономии». Гл. V. Ст. 16. [Электронный ресурс] // Консультант-плюс [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=73072 (дата обращения: 05.11.2012).

⁷ Конституция Российской Федерации. Гл. 2. Ст. 30 [Электронный ресурс] // Конституция Российской федерации [сайт]. URL: http://www.constitution.ru/10003000/10003000-4.htm (дата обращения: 01.11.12).